FABA dari
WTE:
B3 atau Bukan?
Celah hukum di jantung regulasi pengelolaan sampah Indonesia — dan mengapa ia bisa menjadi bom waktu bagi proyek Pembangkit Listrik Tenaga Sampah yang sedang disiapkan.
Di tengah akselerasi program PLTSA nasional yang diperkuat Perpres 109/2025, ada satu pertanyaan teknis yang belum terjawab secara tuntas oleh regulasi yang ada: apa status hukum fly ash dan bottom ash (FABA) yang dihasilkan dari pembakaran sampah rumah tangga (MSW) di fasilitas Waste-to-Energy?
Jawabannya bukan sekadar “ya B3” atau “bukan B3.” Jawabannya adalah: regulasi Indonesia saat ini mengandung celah normatif yang nyata — dan celah ini berdampak langsung pada biaya operasional, kewajiban perizinan, risiko kepatuhan hukum, serta desain fasilitas pengelolaan residu setiap proyek PLTSA baru.
MSW adalah sampah, diatur UU 18/2008 — bukan limbah B3. Namun proses insinerasi mengkonsentrasi logam berat dan menghasilkan trace dioksin/furan di abu sisa pembakaran. PermenLHK 06/2021 Pasal 133 tentang residu insinerator berbicara dalam konteks pengolahan limbah B3. Mana yang berlaku jika input adalah MSW non-B3? Indonesia belum memiliki jawaban regulatoris yang eksplisit.
Artikel ini membedah konflik norma tersebut lapis demi lapis — dari teks regulasi, prinsip penetapan status limbah, hingga implikasi praktis dan rekomendasi konkret bagi pelaku industri dan regulator.
01 / KonteksDua Rezim Hukum yang Berbeda
Untuk memahami konfliknya, kita perlu memetakan dua rezim hukum yang berbeda yang berlaku secara paralel di Indonesia — dan yang ternyata bersinggungan di titik yang sama: insinerasi sampah.
Rezim Sampah: UU 18/2008 dan Turunannya
Sampah rumah tangga dan sampah sejenis sampah rumah tangga (MSW) diatur oleh UU No. 18 Tahun 2008 tentang Pengelolaan Sampah dan turunannya, termasuk PP 81/2012. Dalam rezim ini, sampah adalah buangan dari aktivitas sehari-hari manusia — bukan limbah B3. Pengelolaannya melibatkan pemilahan, pengangkutan, pengolahan, dan pemrosesan akhir di TPA, bukan di fasilitas pengelolaan limbah B3.
Rezim Limbah B3: PP 22/2021 dan PermenLHK 06/2021
Limbah bahan berbahaya dan beracun (B3) adalah sisa usaha dan/atau kegiatan yang mengandung B3 — diatur PP 22/2021 yang menggantikan PP 101/2014. PermenLHK 06/2021 mengatur tata cara dan persyaratan pengelolaannya secara teknis. Seluruh siklus — dari penyimpanan, pengangkutan, pemanfaatan, pengolahan, hingga penimbunan — memerlukan Persetujuan Teknis (Pertek) dan Surat Layak Operasi (SLO) khusus.
UU 18/2008 · PP 81/2012
Input PLTSA: sampah rumah tangga, bukan limbah B3
Pengelolaan via sistem persampahan
Tidak memerlukan Pertek limbah B3 untuk input
PP 22/2021 · PermenLHK 06/2021
Berlaku untuk usaha/kegiatan yang menghasilkan atau mengelola B3
Pengelolaan via Pertek + SLO
Pasal 133 mengatur residu insinerator dalam konteks pengolahan limbah B3
Masalah muncul di titik pertemuan keduanya: PLTSA. Inputnya adalah MSW (rezim sampah), tetapi proses pembakarannya menghasilkan residu yang secara kimiawi mungkin memiliki karakteristik B3. Rezim mana yang berlaku untuk abu hasil pembakaran tersebut?
02 / Delisting FABAApa yang Sebenarnya Diubah PP 22/2021?
Banyak pihak mengira PP 22/2021 “membebaskan” semua FABA dari status B3. Ini keliru. Delisting bersifat sangat spesifik dan terbatas pada sumber tertentu.
| Kode | Jenis | Sumber | Status PP 22/2021 |
|---|---|---|---|
| N106 | Fly ash | Pembakaran batubara di PLTU atau kegiatan lain yang menggunakan teknologi selain stoker boiler | Non-B3 (Terdaftar) |
| N107 | Bottom ash | Pembakaran batubara di PLTU atau kegiatan lain yang menggunakan teknologi selain stoker boiler | Non-B3 (Terdaftar) |
| B409 | Fly ash | Pembakaran batubara di stoker boiler / tungku industri (temperatur rendah) | Tetap B3 |
| B410 | Bottom ash | Pembakaran batubara di stoker boiler / tungku industri | Tetap B3 |
| — | Abu insinerator MSW | Pembakaran sampah rumah tangga di PLTSA/WTE | Tidak Tercantum Eksplisit |
Perhatikan baris terakhir. Abu insinerator dari pembakaran MSW tidak tercantum dalam Lampiran XIV PP 22/2021 (daftar non-B3) maupun dalam Lampiran IX (daftar B3 dari sumber spesifik). Ini bukan oversight — ini adalah kekosongan regulasi yang nyata, karena saat PP 22/2021 disusun, program PLTSA di Indonesia belum sepenuhnya diimplementasikan.
Delisting N106 & N107 didasarkan pada satu argumen ilmiah spesifik: pembakaran batubara di temperatur tinggi menghasilkan FABA dengan unburnt carbon minimal dan stabil. Argumen ini tidak berlaku untuk abu dari pembakaran MSW heterogen yang mengandung logam berat pekat, klorin, dan senyawa organik kompleks.
— Rasional teknis delisting, KLHK, Maret 202103 / Analisis NormatifTiga Lapisan Konflik Regulasi
Ada tiga lapisan analisis yang harus dikerjakan untuk memahami posisi hukum abu insinerator MSW secara menyeluruh. Ketiganya saling berinteraksi dan menghasilkan kesimpulan yang berbeda-beda tergantung dari sudut pandang mana kita melihatnya.
Pasal 133 ayat (2) mewajibkan pengemasan dan penyerahan abu terbang insinerator, abu dasar insinerator, dan residu FGC kepada penimbun limbah B3. Namun seluruh Bab Pengolahan Limbah B3 secara Termal dalam PermenLHK 06/2021 — termasuk Pasal 133 — berada dalam konteks fasilitas yang memproses limbah B3 sebagai inputnya. Secara tekstual, Pasal 133 tidak secara eksplisit mencakup insinerator yang membakar MSW non-B3. Ini adalah ambiguitas yang sesungguhnya.
PP 22/2021 membuka jalur alternatif: limbah yang tidak tercantum dalam Lampiran IX wajib diuji karakteristiknya berdasarkan PermenLHK 10/2020. Jika hasil uji memenuhi kriteria B3 (beracun via TCLP, LD50, atau uji toksikologi sub-kronis), maka limbah tersebut ditetapkan sebagai B3 berdasarkan karakteristik — bukan berdasarkan daftar sumber. Secara ilmiah, fly ash insinerator MSW dengan kandungan Pb 1.000–5.000 mg/kg dan Cd 50–300 mg/kg hampir pasti akan melewati ambang TCLP.
Indonesia belum memiliki instrumen hukum tunggal yang secara komprehensif mengatur pengelolaan residu dari fasilitas WTE/PLTSA berbasis insinerasi MSW. Tidak ada kode limbah spesifik di Lampiran IX PP 22/2021 untuk abu insinerator MSW. Tidak ada PermenLHK yang setara dengan Pasal 133 tapi khusus untuk konteks non-B3 incineration. Ini adalah kekosongan regulasi yang perlu segera diisi, khususnya mengingat target 33 PLTSA baru di bawah Perpres 109/2025.
Abu insinerator MSW tidak secara otomatis masuk kategori B3 melalui daftar sumber (karena tidak tercantum), tetapi juga tidak dapat diasumsikan non-B3 tanpa uji. Jalur yang secara regulatoris paling defensible adalah: lakukan uji karakteristik (TCLP, LD50, toksikologi sub-kronis) berdasarkan PermenLHK 10/2020, dan tetapkan status berdasarkan hasil uji. Mengingat profil kimia fly ash MSW secara global, penetapan sebagai B3 adalah hasil yang paling mungkin — dan pengelolaan selanjutnya mengikuti ketentuan PP 22/2021 dan PermenLHK 06/2021.
Untuk bottom ash yang memiliki LOI <3% dan profil logam berat lebih rendah, ada kemungkinan lolos uji TCLP — tetapi ini harus dibuktikan dengan data, bukan diasumsikan.
04 / Data TeknisMengapa Profil Kimia Abu MSW Berbeda Secara Fundamental
Perbedaan antara FABA batubara PLTU dan abu insinerator MSW bukan sekadar soal sumber bahan bakar — ini soal komposisi material yang dibakar, temperatur proses, dan mekanisme konsentrasi polutan yang berbeda secara fundamental.
Profil Logam Berat — Perbandingan Tipikal
| Parameter | FABA PLTU Batubara | Fly Ash Insinerator MSW | Batas TCLP (EPA 1311) |
|---|---|---|---|
| Zn (total) | 200–800 mg/kg | 5.000–37.000 mg/kg | — |
| Pb (total) | 30–200 mg/kg | 1.000–5.000 mg/kg | 5,0 mg/L (TCLP) |
| Cd (total) | 0,5–5 mg/kg | 50–300 mg/kg | 1,0 mg/L (TCLP) |
| Hg (total) | 0,1–1 mg/kg | 1–100 mg/kg | 0,2 mg/L (TCLP) |
| Cu (total) | 50–200 mg/kg | 600–3.000 mg/kg | — |
| PCDD/F | Tidak relevan | Trace levels (ng TEQ/kg) | Batas khusus POPs |
| pH leachate | 7–9 (stabil) | 10–12,5 (sangat basa) | — |
Sumber: Lu et al. (2025), Fly ash from municipal solid waste incineration; European Commission WI BREF 2019; data operasional tipikal 15 plant MSWI di China.
Konsentrasi logam berat pada fly ash insinerator MSW jauh lebih tinggi dibanding FABA PLTU — bukan karena proses yang lebih buruk, melainkan karena MSW mengandung baterai bekas, cat, plastik PVC, peralatan elektronik, dan material heterogen lain yang terkonsentrasi dalam abu setelah pembakaran. Proses insinerasi tidak menghancurkan logam berat — ia mengkonsentrasikannya.
Bottom ash dari moving grate incineration umumnya memiliki profil logam berat lebih rendah daripada fly ash, dan LOI <3% menunjukkan pembakaran yang baik. Beberapa bottom ash dari plant Eropa berhasil lolos klasifikasi hazardous setelah weathering 3 bulan (pH turun dari 10,5 ke 8,5–9). Namun ini tidak berlaku otomatis — harus dibuktikan dengan uji per batch dan ditetapkan melalui prosedur formal.
05 / ImplikasiApa Artinya bagi Proyek PLTSA?
Ketidakpastian regulatoris ini bukan masalah akademis. Ia memiliki konsekuensi nyata pada biaya proyek, timeline perizinan, dan risiko kepatuhan hukum jangka panjang.
Fly ash B3 memerlukan pengelolaan di fasilitas secure landfill B3 berlisensi dengan biaya Rp 2–5 juta/ton, vs. disposal non-B3 yang jauh lebih murah. Untuk PLTSA 500 ton/hari yang menghasilkan 15–25 ton fly ash per hari, perbedaan biaya ini bisa mencapai Rp 10–45 miliar per tahun — angka yang signifikan jika tidak dimasukkan dalam model finansial sejak awal feasibility study. Ini adalah salah satu kontributor silent terhadap OPEX overrun PLTSa Benowo.
Jika proyek tidak mengurus Pertek pengelolaan limbah B3 untuk fly ash karena berasumsi “input adalah MSW non-B3 maka outputnya juga non-B3”, dan kemudian inspeksi KLHK menemukan fly ash mengandung logam berat di atas ambang TCLP, proyek berhadapan dengan risiko sanksi administratif dan pidana lingkungan hidup berdasarkan UU 32/2009.
IFC Performance Standards dan JICA Environmental Guidelines mewajibkan karakterisasi dan pengelolaan residu berbahaya yang terverifikasi sebagai syarat pembiayaan. Jika operator tidak dapat menunjukkan bahwa fly ash telah diuji dan dikelola sesuai standar, proses due diligence lender internasional akan terhambat. Ini berlaku untuk seluruh proyek PLTSA yang memanfaatkan pembiayaan JICA, ADB, atau bank pembangunan multilateral lainnya.
Indonesia saat ini memiliki kapasitas secure landfill limbah B3 yang sangat terbatas — terkonsentrasi di Pulau Jawa. Jika 33 PLTSA target Perpres 109/2025 beroperasi serentak dan masing-masing menghasilkan rata-rata 20 ton fly ash B3 per hari, kebutuhan disposal B3 akan meningkat sekitar 240.000 ton per tahun. Apakah infrastruktur secure landfill yang ada mampu menyerap volume ini? Ini pertanyaan yang harus dijawab dalam perencanaan nasional, bukan per proyek.
06 / RekomendasiApa yang Harus Dilakukan — Sekarang
Ada dua lini tindakan yang perlu dijalankan secara paralel: tindakan oleh pelaku industri/developer proyek untuk melindungi diri dari risiko regulatoris yang ada sekarang, dan tindakan oleh regulator untuk menutup celah normatif yang berpotensi menghambat program PLTSA nasional.
Untuk Developer Proyek PLTSA
Gunakan data proximate dan ultimate analysis sampah yang akan diproses untuk memodelkan komposisi abu secara teoritis. Lakukan uji TCLP (EPA Method 1311), total logam berat (EPA 6010D), merkuri (EPA 7471B), dan PCDD/F (EPA 8290A) pada sampel pilot atau data referensi plant serupa. Tetapkan status B3 atau non-B3 berdasarkan hasil uji, bukan asumsi.
Minta konfirmasi tertulis dari Direktorat PSLB3 KLHK tentang kewajiban pengelolaan residu insinerator MSW dalam konteks Perpres 109/2025 dan PP 22/2021. Respons resmi ini menjadi dasar hukum yang kuat untuk desain fasilitas dan struktur biaya OPEX.
Gunakan skenario konservatif: asumsi fly ash = B3 dengan biaya disposal Rp 3–5 juta/ton, bottom ash = non-B3 (setelah weathering dan verifikasi uji). Pastikan DSCR tetap di atas 1,25x bahkan dengan asumsi konservatif ini. Jika tidak, revisi desain sebelum financial close.
Desain PLTSA harus menyertakan: TPS Limbah B3 untuk fly ash (kapasitas 30 hari), sistem pengemasan yang memenuhi PermenLHK 06/2021, kontrak jangka panjang dengan penimbun limbah B3 berlisensi (secure landfill), area weathering terpisah untuk bottom ash (jika akan diuji untuk non-B3), dan sistem pencatatan neraca massa residu untuk pelaporan.
Untuk Regulator (KLHK & Kementerian ESDM)
Terbitkan Peraturan Menteri LHK khusus tentang pengelolaan residu dari fasilitas pengolahan sampah secara termal (insinerasi MSW) yang mencakup: kode limbah spesifik untuk abu insinerator MSW dalam Lampiran IX PP 22/2021, prosedur uji karakteristik standar yang wajib dilakukan per batch produksi, kriteria kualitas bottom ash untuk dapat dikecualikan dari pengelolaan B3 (mirip mekanisme weathering di EU), persyaratan minimum fasilitas TPS residu di tapak PLTSA, dan infrastruktur secure landfill regional yang perlu dikembangkan untuk mendukung target 33 PLTSA.
Tanpa regulasi spesifik ini, setiap PLTSA baru akan menghadapi ketidakpastian hukum yang sama — dan potensi dispute regulatoris yang bisa menghambat operasional bahkan setelah COD.
07 / Referensi GlobalBagaimana Negara Lain Mengatur Ini?
Indonesia tidak sendiri menghadapi persoalan ini. Banyak negara telah merumuskan kerangka yang lebih jelas — dan kerangka mereka bisa menjadi referensi untuk regulasi Indonesia ke depan.
| Negara / Kawasan | Status Fly Ash MSW | Status Bottom Ash MSW | Dasar Regulasi |
|---|---|---|---|
| Uni Eropa | Hazardous waste | Non-hazardous setelah weathering & verifikasi | EU IED 2010/75/EU; Waste Incineration BREF 2019 |
| Amerika Serikat | Hazardous (RCRA Subtitle C) | Non-hazardous jika lolos TCLP (Subtitle D) | EPA RCRA; 40 CFR Part 261 |
| Jepang | Specially controlled industrial waste | Industrial waste, stabilisasi wajib sebelum landfill | Waste Management and Cleaning Act |
| Korea Selatan | Designated waste (hazardous) | General industrial waste setelah uji leaching | Act on the Management of Wastes |
| Indonesia (saat ini) | Tidak tercantum eksplisit — wajib uji | Tidak tercantum eksplisit — wajib uji | Celah regulatoris — perlu regulasi spesifik |
Konsensus internasional cukup jelas: fly ash insinerator MSW diperlakukan sebagai limbah berbahaya di hampir semua yurisdiksi yang memiliki program WTE matang. Bottom ash mendapat perlakuan lebih fleksibel, tetapi selalu dengan syarat uji leaching yang terverifikasi. Indonesia perlu menuju arah yang sama.
08 / PenutupCelah yang Perlu Ditutup Sebelum PLTSA Diperbanyak
Program PLTSA Indonesia sedang memasuki fase akselerasi terbesar dalam sejarahnya. Perpres 109/2025 menyelesaikan hambatan komersial utama. Namun di balik agenda yang ambisius itu, ada celah regulatoris teknis yang jika dibiarkan akan menjadi sumber konflik, ketidakpastian biaya, dan risiko hukum yang berulang di setiap proyek baru.
Status FABA dari WTE bukan sekadar pertanyaan akademis — ini adalah pertanyaan operasional yang berdampak langsung pada OPEX, perizinan, bankability, dan kepatuhan lingkungan hidup setiap fasilitas PLTSA yang akan dibangun. Jawabannya tidak bisa diserahkan pada interpretasi masing-masing operator.
Abu insinerator MSW (fly ash dan bottom ash) dari PLTSA tidak tercantum dalam daftar non-B3 Lampiran XIV PP 22/2021 — sehingga delisting FABA batubara tidak berlaku untuk konteks ini. Pasal 133 PermenLHK 06/2021 secara kontekstual berbicara tentang insinerator limbah B3, sehingga tidak dapat diterapkan secara langsung dan otomatis untuk PLTSA MSW. Namun fly ash insinerator MSW hampir pasti akan memenuhi kriteria beracun berdasarkan uji TCLP mengingat kandungan logam beratnya yang tinggi. Jalur regulatoris yang paling defensible saat ini: wajib uji karakteristik berdasarkan PermenLHK 10/2020, dan kelola sesuai hasil uji.
Solusi jangka panjang yang dibutuhkan: regulasi teknis spesifik dari KLHK yang mengatur pengelolaan residu PLTSA secara komprehensif — sebelum 33 PLTSA baru beroperasi dan menghasilkan ratusan ribu ton abu per tahun tanpa kejelasan regulasi.
- PP No. 22 Tahun 2021 tentang Penyelenggaraan Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup — Lampiran IX (Daftar Limbah B3) dan Lampiran XIV (Daftar Limbah Non-B3). peraturan.bpk.go.id/Details/161852
- PermenLHK No. 6 Tahun 2021 tentang Tata Cara dan Persyaratan Pengelolaan Limbah Bahan Berbahaya dan Beracun — Pasal 129–133 (Pengolahan Termal). jdih.menlhk.go.id
- PermenLHK No. 10 Tahun 2020 tentang Tata Cara Uji Karakteristik dan Penetapan Status Limbah B3. peraturan.bpk.go.id
- PermenLHK No. 19 Tahun 2021 tentang Tata Cara Pengelolaan Limbah Non-B3. jdih.maritim.go.id
- Perpres No. 109 Tahun 2025 tentang Percepatan Pembangunan Instalasi Pengolahan Sampah menjadi Energi Listrik. Sekretariat Negara.
- Lu, Y., et al. (2025). Fly ash from municipal solid waste incineration: types, composition, and leaching of heavy metals. researchgate.net/publication/387304776
- European Commission. (2019). Best Available Techniques Reference Document for Waste Incineration (WI BREF). JRC118637. eippcb.jrc.ec.europa.eu
- KLHK — Dirjen PSLB3. (2021). Penjelasan Penghapusan Limbah Batubara dari Kategori Berbahaya. ppid.menlhk.go.id/berita/siaran-pers/5864
- EPA. SW-846 Method 1311: Toxicity Characteristic Leaching Procedure (TCLP). US Environmental Protection Agency.
- Hadianto, R. & Willyanto, S. (2025). Analisis Komprehensif Penyebab Kegagalan PLTSa Benowo Surabaya. White Paper. Universitas Indonesia / ITB, Desember 2025.